Председатель экспертного совета Союза российских городов Андрей Максимов: «Местные элиты больше не стремятся попасть в городские думы»

Андрей Максимов

Выстраивание местного самоуправление в России идет противоречиво и сложно. Начиная с 2003 года, после принятия базового закона, условия игры несколько раз пересматривались. Это касается как разграничения полномочий на местах, так и способов формирования управленческих структур в рамках МСУ. Российский законодатель все чаще начинает противоречить самому себе, проводя с интервалом в несколько лет подчас взаимоисключаюшие реформы. Невзирая на содержание Конституции, цель преобразований одна — сделать МСУ максимально управляемым и предсказуемым. Ряд вышеуказанных аспектов был затронут в докладе руководителя проекта Комитета гражданских инициатив «Муниципальная карта России: точки роста», председателя экспертного совета Союза российских городов, члена Общественной палаты РФ Андрея Максимова. Выступление прозвучало в рамках международной летней конференции, прошедшей в Барнауле 17-18 июня.

- Российское местное самоуправление в современном его понимании не имеет никакой корневой системы и опоры на традиции. Многие восхищались земством XIX века, на самом деле при всех плюсах и несомненных достоинствах здесь прослеживались две отчасти противоречивые тенденции. С одной стороны, земство представляло собой продолжение сословной системы управления, с другой — это был прообраз федеративного управления, так речь шла о соединении нескольких губерний и волостей в одно административное целое.

Да, во времена Российской империи было заметно и городское самоуправление, но потом оно было напрочь «срублено» в советские годы, если не брать во внимание период НЭПа. Поэтому о каких-то традициях или преемственности в отношении ныне действующего МСУ говорить не приходится. Также отмечу, что Россия в этом смысле не переняла и европейский опыт, а главное не удалось воспроизвести те цели, для которых возникло самоуправление граждан на Западе. В российских реалиях это оказались несколько иные задачи.

В то же время хотелось бы пояснить, что местное самоуправление — это всегда своеобразные две реки, сливающиеся воедино. Во-первых, это желание самих жителей, так называемая низовая активность конкретного населенного места. Во-вторых, активность городских либо сельских элит, например, того же малого и среднего бизнеса. В первую очередь, желание каким-то образом противопоставить себя региональным властям. Это всегда двуединый институт.

Переходя к анализу современности, отметим, что в 1990-е годы как раз стала наблюдаться некоторая активность снизу, на уровне муниципалитетов, но ее было крайне мало. Причем в основном людей тогда интересовала национально-политическая повестка, а не локальные вопросы местного самоуправления. Дальше институциональные условия стали постепенно меняться. Так, принятый на федеральном уровне закон 1995 года исходил из принципа дерегулирования полномочий. Федеральный центр отдал регионам полномочия по реформированию МСУ. Однако демократическое по идее начинание привело к противоположным последствиям. С течением времени все инициативы снизу стали понемногу сворачиваться, в итоге получился такой своеобразный феодализм, когда формально независимое МСУ попало под влияние региональных властей.

Затем ситуация еще раз резко поменялась уже в нулевые годы с приходом нового президента. В 2003 году принимается известный 131 ФЗ, слепленный по немецким лекалам, с опорой на разграничение полномочий и финансовых основ МСУ. Отчасти закон был реализован, но стоит признать, что в целом реформа местного самоуправления, скорее, не удалась. Здесь я бы привел такую аналогию со знаменитым физиономистом Ломброзо. Его подход по определению преступника исключительно по внешности человека в шутку характеризовали короткой формулой: «Измерить, взвесить и повесить». Вот и у нас в случае с МСУ вышло что-то подобное. Мы, не взирая на особенности и размеры территорий, попробовали применить одни и те же принципы по формированию местного самоуправления и в Москве, и в Магадане. А уже затем, задним числом, у нас включились механизмы адаптации. Последовала череда бесконечных, длиной в 15 лет, институциональных реформ. Посчитано, что за эти годы в закон со 131-ым порядковым номером внесено 131 изменение, все они в основном носили точечный характер. Но были и такие, которые концептуально изменили условия существования МСУ.

Здесь я бы отметил реформу 2014 года, которая была инициирована по итогам всероссийского съезда российских муниципальных образований. Тогда Владимир Путин заявил, что необходимо обеспечить развитие сильной, независимой, финансово обеспеченной власти на местах. Так у нас появился ФЗ № 136, после чего региональные власти получили право самостоятельно заниматься выстраиванием МСУ. В крупных городах была предпринята попытка создать низовой уровень самоуправления. Правда, никто четких указаний губернаторам на этот счет не давал. Поэтому реализация шла в меру своей потребности. Можно, наверное, говорить только о трех городах, где эта реформа была проведена. Это Челябинск, Самара и Махачкала.

Что конкретно изменилось в этих трех городах? Появились так называемые внутригородские районы. Правда, их бюджет оказался очень скромным для решения местных нужд. Это было весьма похоже по своему функционалу на классические районные администрации, созданные при мэрии. По большому счету, чем они занимались, тем и продолжили в дальнейшем. Кстати, резоны для проведения реформ везде были свои: скинуть неугодного мэра, показать себя в лучшем свете перед федеральным центром, а также реформа на фоне уголовного преследования предыдущего градоначальника.

Примерно в эти же голы многие губернаторы, оправдываясь за свои просчеты перед федеральным центром, взяли за правило кивать на МСУ. Также звучала риторика о том, что чиновники уровня субъекта не всегда могут совладать с мэрами, хотя к тому времени почти везде прямые выборы градоначальников были ликвидированы.

Вторая концептуальная реформа, затронувшая 131 ФЗ, это так называемые поправки Терентьева. Речь идет о том, что при активном лоббировании со стороны региональных политэлит губернаторы взяли курс на упразднение в своих субъектах поселений. Таким образом «под нож» пошел низовой уровень МСУ. Мотивы при этом приводились самые различные: поселения далеко расположены, организационно слабы, на них нет лишних денег и т. п. Так был запущен процесс укрупнения, его частью стало превращение бывших сельских районов в городские округа. Так, по статистике с 2010 по 2016 годы число сельских поселений в России сократилось с 19 457 до 18 144 , то есть почти на 1,5 тысячи, темпы убыли составляют до несколько сотен муниципалитетов в год. Что это значит на практике? Потеря статуса приводит к исчезновению школ и ФАПов, а также отъезду населения.

Если посмотреть на города, то мы видим все более четко проступающую тенденцию - местные элиты окончательно оказались встроены в региональную вертикаль. По сути сити-менеджер становится никем иным, как заместителем губернатора по конкретному муниципалитету. С другой стороны местные городские элиты больше не стремятся избраться в состав городской думы. Они прекрасно понимают, что сейчас все ключевые решения принимаются не на уровне города, а ступенькой выше — региональными властями. Поэтому присутствие в представительном органе муниципалитета отныне теряет всякий смысл.

Тем не менее, не отказываясь от констатации ряда негативных факторов в развитии местного самоуправления в России, хочется сказать, что с 2010-х годов происходит бурное формирование «корневой системы» МСУ. Как это проявляется. За последние голы мы видим появление нового типа горожан, которые становятся все активнее - жители красят фасады домов, разбивают самостоятельно скверы и детские площадки, протестуют по поводу точечной застройки, призывают к созданию велосипедных дорожек и т. п. Еще пять лет назад такого в крупных городах не было.

При этом существует два базовых сценария, куда эта активность может преобразоваться в дальнейшем. При оптимистичном раскладе, эти горожане могут поспособствовать становлению нового типа самоуправления, стать его ядром. Они в состоянии укрепить систему снизу, то, чего отчетливо МСУ не хватает. При этом они должны получить в свои руки реальные рычаги влияния на ситуацию. В данном случае речь может идти о повышении статуса гордумы. Здесь безусловно требуется поддержка и понимание со стороны региональных властей, осознание, что они вообщем-то являются их союзниками. Возможен, однако, и куда более худший сценарий. Если на этих людей не будут обращать внимание, продолжат ущемлять права, вероятно, что данные городские слои вольются в существующее протестное русло, перейдут в оппозицию к действующей власти. При том, что изначально данная категория является весьма аполитичной.

Фото: civil-forum.ru

 
По теме
За период: с 26.06.2017 г. по 30.06.2017 г. проведено проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей: 331,
05.07.2017
 
За период: с 19.06.2017 г. по 23.06.2017 г. проведено проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей: 151,
28.06.2017
За период: с 13.06.2017 г. по 16.06.2017 г. проведено проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей: 79,
20.06.2017
 
Формирование  у   детей  с ограниченными возможностями 	здоровья профессиональных интересов - одно из направлений деятельности краевого реабилитационного центра «Журавлики» - Управление соцзащиты Одним из условий, обеспечивающих достойную жизнь в обществе детям с ограниченными возможностями здоровья, является их социализация.
21.05.2018
Мнения экспертов: Дети и подростки в Алтайском крае доверяют службе телефона доверия - Управление соцзащиты Ирина Агальцова , руководитель экстренной психологической помощи по телефону в Алтайском крае: - В первые годы работы детского телефона доверия мы отмечали, что дети часто опасаются звонить на телефон доверия.
21.05.2018
Предприниматели! Нам важно ваше мнение - Центр поддержки предпринимательства Нам важно ваше мнение! Просим дать совет! Уважаемые предприниматели  Алтайский фонд МСП заинтересован в развитии перечня оказываемых услуг и внедрении новых форматов сервиса для развития Вашего бизнеса.
21.05.2018 Центр поддержки предпринимательства
На прошлой неделе состоялась седьмая сессия районной Молодежной думы третьего созыва, на которой рассматривалось несколько вопросов.
21.05.2018 Газета На земле троицкой
Фото: Аварком Бийск «Все ДТП Бийска», https://vk.com/incident_22. - Бийский рабочий Серьезное дорожно-транспортное происшествие произошло вчера, 20 мая, вечером на автодороге в районе Бийского олеумного завода (недалеко от остановки общественного транспорта «Горная»).
21.05.2018 Бийский рабочий
Убийство многодетной матери на Кубани: что случилось и накажут ли виновных - ИА Амител Задержаны два подозреваемых, но жители боятся, что виновные уйдут от ответственности Страшное преступление произошло 13 мая в поселке Псебай Краснодарского края: 40-летняя женщина была зверски изуродована и убита.
21.05.2018 ИА Амител
Мошенники под личиной врачей-косметологов обманывают барнаульцев - ИА Амител Полиция устанавливает личности злоумышленников Фото: cheboksary.ru Личности мошенников, которые под видом врачей-косметологов обманывают барнаульцев, устанавливают полицейские в краевой столице.
21.05.2018 ИА Амител
Неблагоприятные погодные условия и штормовой ветер стали причиной того, что дорогу от Бийска до поселка Сорокино (на том участке, где она проходит через лес) перегородила большая упавшая сосна,
19.05.2018 Бийский рабочий
План мероприятий с 21 по 27 мая - Управление культуры, спорта и молодежной политики г. Рубцовска 21.05-14.00 «Хвала рукам, что пахнут хлебом» - концертная программа проекта «Земля целинная» (0+) открытая площадка АО «Мельник»* 21.05 – 12.00 «Азбука мастерства» - кружок творчества (0+) Спецбиблиотека* 23.05-10.
21.05.2018 Управление культуры, спорта и молодежной политики г. Рубцовска
В Барнауле провели первенство по мини-футболу на призы клуба «Кожаный мяч» - Администрация г.Барнаул Первенство, организованное комитетом по делам молодежи, культуре, физической культуре и спорту администрации Октябрьского района города Барнаула, провели с 17 по 19 мая текущего года на спортивной площадке гимназии №45 (ул.
21.05.2018 Администрация г.Барнаул
Воспитанники заслуженного тренера России Елены Соколовой Роман Жданов, Егор Ефросинин и Анна Калентеева стали чемпионами России по плаванию среди спортсменов с поражением опорно-двигательного аппарата.
18.05.2018 Бийский рабочий
Подведены итоги ежегодного конкурса на получение стипендии  депутата Государственной Думы, руководителя регионального отделения партии «Справедливая Россия» Александра Терентьева.
18.05.2018 Газета Новое время
Фото: ER.RU - Единая Россия Фото: ER.RU В рамках расширенного заседания Высшего и Генерального советов Партии пройдут внутрипартийные дискуссии на трех тематических площадках На партийной конференции «Направление 2026»,
21.05.2018 Единая Россия
В Бийском городском дворце культуры 17 мая состоялось торжественное подведение итогов отопительного сезона, приуроченное годовщине основания главного энергетического предприятия второго по величине города Алтайского края.
21.05.2018 Управление по промышленности
Специалисты Управления федеральных дорог «Алтай» Федерального дорожного агентства оценили выполнение капитального ремонта трассы Р-256 «Чуйский тракт» , в Зональном районе Алтайского края.
21.05.2018 Минстройтранс